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《民辦教育促進法實施條例》對民辦教育發展格局的影響及展望

發布時間:2021-10-11 作者:闕明坤 余蘇 來源:中國教育新聞網-《中國民族教育》雜志

2021年5月14日,國務院修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《民促法實施條例》)正式公布。這是對全國人大常委會修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》的進一步細化,對上位法所確立的基本原則和制度作出了更具針對性、可行性、操作性的規定,為進一步推進民辦教育新法落地提供了遵循,為新時代新理念新格局下的民辦教育發展指明了方向。

條例回應民辦教育現實發展眾多重要關切

無論是《民促法實施條例》的修訂,還是后續配套政策的制定,最大的特點在于始終把人民群眾對教育的新需求和新期盼放在首位,堅持問題導向和目標引領,致力于發展更加優質的民辦教育?!睹翊俜▽嵤l例》主要關切的問題體現在三個方面。

一是落實黨的教育方針,堅持社會主義辦學方向。《民促法實施條例》專門增加了一條關于加強黨建工作的條款,作為第四條,明確“民辦學校應當堅持中國共產黨的領導,堅持社會主義辦學方向,堅持教育公益性,對受教育者加強社會主義核心價值觀教育,落實立德樹人根本任務”;第十九條規定,民辦學校章程應當規定的主要事項包括“學校黨組織負責人或者代表進入學校決策機構和監督機構的程序”,該規定有利于推動民辦學校把黨組織建設有關內容納入學校章程,強化黨組織在學校根本大法即章程中的地位;第二十六條規定,“民辦學校的理事會、董事會或者其他形式決策機構應當由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表等共同組成”,將中共中央辦公廳《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》規定的“推進黨組織班子成員進入學校決策層和管理層”等政策進一步固化,為民辦學校黨組織負責人進入理事會、董事會奠定法律基礎。這一系列新規定為新時代全面加強黨對民辦教育的領導指明了前進方向、提供了根本遵循,彰顯民辦學校黨組織的法律地位。

二是堅持規范與扶持并舉,嚴管與厚愛兼顧。《民促法實施條例》以黨的十九大確定的“支持和規范社會力量興辦教育”為基本導向,一方面,明確了“優先扶持辦學質量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學?!钡膶?,鼓勵、引導民辦學校提高質量、辦出特色,滿足多樣化的教育需求,在用地、稅收、金融、師資、財政資金、法律地位等方面予以支持;另一方面,刪除了“合理回報”相關條款,細化了民辦學校及民辦學校舉辦者、實際控制人、決策機構和監督機構組成人員的法律責任,增加了從業禁止相關規定等,著力破解實踐中的熱點難點問題,為地方實施分類管理留下操作空間。

三是細化法律規定,增強可操作性。比如將原條例中“民辦學校的舉辦者”和“民辦學校的設立”兩章合并規定為“民辦學校的設立”一章,特別是增加對公辦學校舉辦民辦學校的限制。比如規定了民辦學校的資產與財務管理,新增了對關聯交易的規范,堅決防止以非營利之名行營利之實。還增加了“管理與監督”一章,讓《民促法實施條例》成為一部“有牙齒”的法律,將實踐中行之有效的監管機制進一步體系化,規定對民辦學校的年度檢查、年度報告、信用管理、評估評價、教育督導等制度,著力構建符合民辦教育特點的監管體系,以規范管理促進健康發展?!睹翊俜▽嵤l例》第八章法律責任明顯從嚴,責任主體范圍擴大,從“民辦學校舉辦者及其實際控制人”擴大到了“民辦學校舉辦者及其實際控制人、決策機構或者監督機構組成人員”,而且對于具體的違法行為有了具體對應的法律責任,大大增強了可操作性。

條例細化民辦教育發展中難點問題

第一,“公參民”的政策更加細化。

與2004年的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》相比,《民促法實施條例》中“公參民”的政策進行了細化。具體而言:一是增加規定實施義務教育的公辦學校不得舉辦或參與舉辦民辦學校。二是除實施義務教育以外的其他公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。三是實施職業教育的公辦學校是特例,可以吸引企業的資本、技術、管理等要素,舉辦或者參與舉辦實施職業教育的營利性民辦學校,這同時也是本條例支持職業教育利好表現之一。四是公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校,不得僅以品牌輸出方式參與辦學,這也意味著應有實質性的教育資源輸出。不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益,這和國家對于非營利性學校的基本管理原則保持一致。

隨后,教育部、中央編辦等八部門在《關于規范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》中嚴格界定了“公參民”學校的范圍,規定了如何理順體制機制,明確公辦學校單獨舉辦、公辦學校與地方政府及相關機構合作舉辦的義務教育學校,應轉設為公辦學校。對于公辦學校與其他社會組織、個人合作舉辦的民辦義務教育學校,符合“六獨立”要求的,可繼續舉辦民辦學校,也可轉為公辦學校。對于新建居住社區配套建設的義務教育學校,應當建為公辦學校。既有居住社區配套建設的“公參民”學校,在條件允許的情況下轉為公辦學校,也可通過承接政府購買服務方式提供學位、繼續辦學。

針對社會大眾關心的“公派老師”問題明確規定,地方政府和公辦學校不得向民辦義務教育學校新增派具有事業編制的教職工,已經派出的,分階段分步驟有序引導退出。同時,也強調各地根據實際情況,可設置過渡期,分類管理,穩妥推進。對于飽受詬病的公辦學校通過“公參民”設置“小金庫”問題,規定公辦學校向民辦義務教育學校提供服務的,應當按照國家有關規定履行審批程序后簽訂協議,有償服務費收入按照“收支兩條線”管理,防止坐收坐支或私設“小金庫”??偟膩碚f,公辦學校應集中精力提高自身辦學質量,充分發揮優質教育資源輻射效應,采取對口支援、幫扶薄弱學校、開展師資培訓等多種方式支持地方義務教育。

第二,進一步加強對義務教育民辦學校的監管。

《民促法實施條例》中最重大的變化在于對民辦義務教育的監管力度明顯加強,具體表現在:第八條新增規定“地方人民政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學?!?;第十三條細化規定,“任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學?!?;第二十六條新增規定,“實施義務教育的民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構組成人員應當具有中華人民共和國國籍,且應當有審批機關委派的代表”;第二十九條明確規定,“實施普通高中教育、義務教育的民辦學??梢曰趪艺n程標準自主開設有特色的課程,實施教育教學創新,自主設置的課程應當報主管教育行政部門備案。實施義務教育的民辦學校不得使用境外教材”;第三十一條保留規定“實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區域內招生,納入審批機關所在地統一管理”。

結合中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于規范民辦義務教育發展的意見》的相關規定,可以明顯看出國家要求確保義務教育學位主要由公辦學校提供或通過政府購買學位方式提供,具體措施包括原則上不得審批設立新的民辦義務教育學校(含民辦九年一貫制學校、十二年一貫制學校和完全中學);地方各級政府要加快推進義務教育結構調整和布局優化;民辦義務教育在校生占比較高的地方要通過多種方式積極穩妥加以整改等。

此后,四川省、廣東省廣州市等多地就此問題新出了相應政策,明確民辦義務教育學校一律不許新設。四川省、河南省等地陸續出現民辦學校轉為公辦的消息,路徑包括政府有償購買、無償移交、變更學校的法人屬性等。受此政策影響,目前矛盾最集中的問題是,已經取得籌設證但未取得正式辦學許可證的民辦義務教育學校怎么辦,應細化政策。

第三,對關聯交易的規制出現重磅變化。

《民促法實施條例》第四十五條明確規定,“實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯方進行交易。其他民辦學校與利益關聯方進行交易的,應當遵循公開、公平、公允的原則,合理定價、規范決策,不得損害國家利益、學校利益和師生權益”。對于利益關聯方給出明確界定,是指民辦學校的舉辦者、實際控制人、校長、理事、董事、監事、財務負責人等以及與上述組織或者個人之間存在互相控制和影響關系、可能導致民辦學校利益被轉移的組織或者個人。不僅如此,還規定了實施義務教育的民辦學校一旦違反規定,繼續存在關聯交易的,將按照《民促法實施條例》第六十二條的規定對民辦學校舉辦者及其實際控制人、決策機構或者監督機構組成人員進行相應處罰。

由此規定帶來的問題是,對于一些上市的以義務教育為主的教育集團公司應該做好與法律政策的銜接?!睹翊俜▽嵤l例》還明確規定,“實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯方進行交易”,對于民辦義務教育學校提出了新要求,這一條款如何具體執行?比如,現實中民辦中小學舉辦者如果兼任校長,那么能否取得薪酬?學校租賃舉辦者名下房產是否屬于關聯交易?舉辦者對此非常關切。有關部門應該進一步完善相關規定,增強操作性,為各級政府開展監督提供指導。

第四,對兼并收購、協議控制監管趨嚴。

用“實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學?!比〈恕胺菭I利性民辦學?!?,但是并不代表國家鼓勵通過兼并收購、協議控制等方式控制非營利性高中和大學,還是需要根據對教育的合理規劃來發展。法律明確規定,任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校。

條例實施背景下民辦教育發展展望

貫徹落實好《民促法實施條例》是當前民辦教育工作的重中之重。從《民促法實施條例》頒布以來,隨后又頒布了一系列的配套政策,未來民辦教育發展可能會呈現以下幾個趨勢。

一是對義務教育階段民辦學校進一步加強監管。不僅是實施義務教育的民辦學校自2021年9月1日起禁止關聯交易,不得兼并收購和協議控制,而且在校生的比例受到嚴格控制,從2021年5月開始原則上不得新設民辦義務教育學校。義務教育一定是堅持黨的領導,堅持社會主義辦學方向,堅持以政府為主導,堅持公益性導向。

二是校外培訓機構治理空前加強。7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》正式頒布,“雙減”文件猶如一針強心劑,為規范校外培訓教育提供了根本遵循,讓億萬家庭看到了教育的希望?!半p減”政策對整個行業產生了顛覆性的影響,不僅嚴格區分學科類培訓和非學科類培訓,而且針對不同年齡段的培訓制定不同的政策。

三是職業教育政策空間明顯利好。總體來看,《民促法實施條例》明顯增加了若干關于職業教育的利好政策,具體表現為:第七條規定“實施職業教育的公辦學??梢晕髽I的資本、技術、管理等要素,舉辦或者參與舉辦實施職業教育的營利性民辦學?!?;第九條規定“國家鼓勵企業以獨資、合資、合作等方式依法舉辦或者參與舉辦實施職業教育的民辦學?!?;對實施國家認可的教育考試、職業資格考試和職業技能等級考試等考試的機構,第十四條規定“應當符合國家有關規定”。雖然《民促法實施條例》中職業教育相關條目不多,但是結合國家自2019年以來密集頒布的關于職業教育的利好政策來看,國家對于支持和鼓勵職業教育的態度顯而易見。因此,未來5至10年是民辦職業教育發展的黃金時代。

四是教育行業不歡迎逐利的資本進入。資本對于教育是一把雙刃劍,教育行業的發展需要資本的助力,但是絕不歡迎以逐利為目的的資本,它們給行業帶來的是虛假而短暫的繁榮、實質而長久的傷害。

(作者闕明坤系浙江大學國家制度研究院特約研究員、浙江大學教育學院博士后,余蘇系北京市君合(廣州)律師事務所合伙人)(《中國民族教育》雜志2021年第10期)

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